今日觀點(diǎn)!青海省高院通報(bào)6起2021年行政機(jī)關(guān)敗訴典型案例

7月4日，青海省高級(jí)人民法院發(fā)布《2021年度青海省法院行政案件司法審查報(bào)告》（即《行政審判白皮書》），并通報(bào)6起2021年行政機(jī)關(guān)敗訴典型案例。

行政審判白皮書對(duì)去年全省法院行政審判總體情況、司法審查基本情況、行政機(jī)關(guān)在法治政府建設(shè)中存在的主要問題進(jìn)行深入分析，提出針對(duì)性意見建議。白皮書顯示，2021年，全省法院共受理各類行政案件1773件，同比增長(zhǎng)0.68%，結(jié)案1436件，結(jié)案率80.99%。

(相關(guān)資料圖)

白皮書指出，2021年全省法院行政案件呈現(xiàn)出：受案總量穩(wěn)中有升，案件數(shù)量上升幅度呈現(xiàn)“倒三角”。再審審查和再審案件數(shù)量漲幅較大，行政訴訟案件呈向上級(jí)法院集中態(tài)勢(shì)；涉案行政管理領(lǐng)域相對(duì)集中，新類型案件不斷出現(xiàn)；一審行政案件地區(qū)分布不均衡，部分地區(qū)案件降幅較大；行政機(jī)關(guān)敗訴率上升，集中于行政強(qiáng)制執(zhí)行行為及由此引發(fā)的行政賠償訴訟；行政非訴審查案件上升；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率上升，但出庭實(shí)效有待進(jìn)一步提升的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率60.84%，同比上升21.98個(gè)百分點(diǎn)。

記者了解到，此次通報(bào)的6起典型案例涉及工商登記、征地拆遷補(bǔ)償、土地行政強(qiáng)制、行政協(xié)議等領(lǐng)域，對(duì)推進(jìn)司法公開、督促行政機(jī)關(guān)依法行政、提升行政審判公信力具有重要意義。因此，白皮書對(duì)全省行政機(jī)關(guān)敗訴典型案例進(jìn)行深度剖析，指出個(gè)別行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法、應(yīng)訴過程中存在職權(quán)依據(jù)不足、事實(shí)認(rèn)定不清、固定證據(jù)不及時(shí)、法定程序欠缺等問題，并指出行政機(jī)關(guān)在履職擔(dān)當(dāng)、配合人民法院協(xié)調(diào)化解糾紛方面尚有進(jìn)步空間，有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)照查擺，減少行政爭(zhēng)議和涉訴敗訴法律風(fēng)險(xiǎn)。白皮書還對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)，提出相關(guān)建議。

2021年行政機(jī)關(guān)敗訴典型案例

案例一：行政行為應(yīng)當(dāng)具有明確法律依據(jù)

【案情】2015年10月29日，某商貿(mào)公司向某金融服務(wù)公司借款2800萬元。其間，某投資集團(tuán)將其開發(fā)建設(shè)的10000平方米寫字樓，以“房屋買賣網(wǎng)簽”的形式，為這筆借款提供擔(dān)保，并辦理了登記備案手續(xù)。某市住房保障和房產(chǎn)管理局備案后經(jīng)對(duì)商品房買賣合同簽約情況梳理后發(fā)現(xiàn)，目前，此項(xiàng)目施工至全部工程量的90%后處于停工狀態(tài)，而法定代表人被公安機(jī)關(guān)羈押，案件處于法院審判階段，簽訂的商品房買賣合同關(guān)系實(shí)為第三方擔(dān)保關(guān)系，同時(shí)房屋價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)，房屋債權(quán)關(guān)系也存在爭(zhēng)議，某市住房保障和房產(chǎn)管理局決定對(duì)已辦理的合同備案業(yè)務(wù)予以撤銷，遂于2020年4月2日作出《關(guān)于撤銷某金融服務(wù)公司商品房買賣合同備案的決定》，該公司不服，提起行政訴訟。法院審理后認(rèn)為某市住房保障和房產(chǎn)管理局撤銷備案登記的行為屬超越職權(quán)，判決其承擔(dān)敗訴的不利后果。

【存在的問題】本案中，某市住房保障和房產(chǎn)管理局對(duì)其主動(dòng)撤銷合同備案的行政行為既未提供明確的法律依據(jù)，亦未能提供相應(yīng)的證據(jù)證實(shí)該撤銷行為的合法性。城市房地產(chǎn)管理法等相關(guān)法律法規(guī)只對(duì)商品房預(yù)售合同備案登記有明確規(guī)定，而對(duì)于行政主管部門是否能依職權(quán)撤銷備案登記并無規(guī)定，也無法律法規(guī)的明確授權(quán)，故該撤銷備案登記的行為屬于超越職權(quán)行為。

案例二：行政行為應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)分明

【案情】趙某系某村村民，在該村擁有房屋。某縣人民政府為了進(jìn)一步加快城中村（棚戶區(qū)）改造進(jìn)程，于2020年10月24日下發(fā)通告，決定征收村區(qū)域內(nèi)的部分集體土地及房屋等地上附著物。趙某的房屋位于征收范圍內(nèi)。2020年10月25日，某縣人民政府批準(zhǔn)了拆遷方案，并在實(shí)施方案中明確了各成員單位的職責(zé)分工，其中某縣房屋征收與補(bǔ)償中心負(fù)責(zé)房屋及附著物拆除等工作。

由于征收部門與趙某未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，2021年5月12日，趙某的房屋被相關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施了強(qiáng)制拆除。趙某將某縣人民政府、某縣房屋征收與補(bǔ)償中心在內(nèi)的4個(gè)行政機(jī)關(guān)作為被告向法院提起行政訴訟，法院經(jīng)審理確認(rèn)，某縣人民政府、某縣房屋征收與補(bǔ)償中心實(shí)施的拆除行為違法。

【存在的問題】本案中，某縣人民政府不認(rèn)可其實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，但其下發(fā)的實(shí)施方案不僅僅是一個(gè)行政指導(dǎo)行為，已構(gòu)成一個(gè)有約束力的行政行為。同時(shí)，某縣人民政府的工作人員出現(xiàn)在拆除現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)推定某縣人民政府為本案被告。另，實(shí)施方案中已明確某縣房屋征收與補(bǔ)償中心負(fù)責(zé)房屋及附著物拆除工作，因其具有拆除房屋的職責(zé)分工，故其參與強(qiáng)制拆除的行為實(shí)際是實(shí)施強(qiáng)制拆除的履職行為，是本案適格被告。某縣人民政府、某縣房屋征收與補(bǔ)償中心在強(qiáng)制拆除前未作出征收補(bǔ)償決定，未催告趙某自行拆除及告知其依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)，未作出強(qiáng)制執(zhí)行決定及申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形下，實(shí)施強(qiáng)制拆除趙某房屋及其他附屬設(shè)施的行為，屬程序違法。

案例三：程序違法?房屋征收補(bǔ)償決定無效

【案情】2018年5月，某市人民政府作出房屋征收決定，并發(fā)布征收補(bǔ)償方案，富某的房屋位于征收范圍內(nèi)。但在征收決定發(fā)布之前的2018年3月，房屋征收部門選定的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估富某的房屋，作出評(píng)估報(bào)告。因富某與房屋征收部門未達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議，2020年6月，某市人民政府作出房屋征收補(bǔ)償決定，富某不服提起訴訟。

法院經(jīng)審理認(rèn)為，評(píng)估機(jī)構(gòu)確定的房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)間早于房屋征收決定公告之日，且評(píng)估報(bào)告未經(jīng)注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師簽字確認(rèn)，某市人民政府無證據(jù)證明其依法送達(dá)評(píng)估報(bào)告、依法保障被征收人申請(qǐng)復(fù)估、鑒定等權(quán)利。因某市人民政府作出征收補(bǔ)償決定時(shí)未依法履行相關(guān)程序，判決撤銷征收補(bǔ)償決定，并責(zé)令重作。

【存在的問題】被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。而評(píng)估環(huán)節(jié)成為國(guó)有土地上房屋征收過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本案中，某市人民政府不能提供證據(jù)證明其依法送達(dá)評(píng)估報(bào)告，報(bào)告未經(jīng)注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師簽字確認(rèn)，且房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)間早于房屋征收決定公告之日。因此，對(duì)富某作出的征收補(bǔ)償決定書依法應(yīng)予撤銷。

案例四：強(qiáng)拆行為違法?造成的直接損失應(yīng)予賠償

【案情】2016年1月8日，某區(qū)人民政府對(duì)案涉房屋在內(nèi)的臨街商業(yè)用房予以征遷補(bǔ)償，但并未作出相關(guān)征收決定，馬某沒有簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。2019年4月12日，某區(qū)人民政府組織人員對(duì)案涉房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除，該強(qiáng)拆行為被法院確認(rèn)違法。

2019年12月14日，馬某向某區(qū)人民政府郵寄《國(guó)家賠償申請(qǐng)書》，某區(qū)人民政府收悉后一直未予答復(fù)，馬某遂提起行政賠償訴訟。法院經(jīng)審理后確認(rèn)某區(qū)人民政府在征收土地過程中強(qiáng)拆馬某房屋的行政行為違法，按照公平原則，某區(qū)人民政府對(duì)該違法強(qiáng)拆行為造成的直接損失依法應(yīng)予行政賠償。

【存在的問題】本案涉及集體土地征收，自2016年征收啟動(dòng)，某區(qū)人民政府未作出征收決定明確將馬某的房屋納入征收范圍，僅就補(bǔ)償事宜同馬某協(xié)商。協(xié)商不成后，馬某圍繞征收補(bǔ)償糾紛提起數(shù)十起行政訴訟，涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)。馬某自身可能存在過度維權(quán)，涉嫌濫訴，但主要原因應(yīng)歸結(jié)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的征收信息不明確，馬某只能通過提起各項(xiàng)訴訟的方式確定房屋納入何項(xiàng)目的征收范圍、適用何種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。某區(qū)人民政府未履行相關(guān)法定程序強(qiáng)制拆除馬某房屋，強(qiáng)拆行為被依法確認(rèn)違法后，仍未就馬某的賠償申請(qǐng)作出相關(guān)處理。馬某提起行政賠償訴訟，由法院審理明確征收項(xiàng)目及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并參照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)判決某區(qū)人民政府對(duì)馬某賠償。

案例五：未履行法定程序?強(qiáng)拆行為違法

【案情】2010年10月27日，某養(yǎng)殖專業(yè)合作社成立。2018年10月，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過排查，確認(rèn)該養(yǎng)殖專業(yè)合作社在未取得用地手續(xù)情形下，占用村集體土地修建養(yǎng)殖場(chǎng)，屬于“大棚房”整治清理范圍。2019年1月24日，應(yīng)環(huán)保督查政策要求，某養(yǎng)殖專業(yè)合作社更名為某種植專業(yè)合作社。

2019年2月28日，某區(qū)人民政府、某鎮(zhèn)人民政府組織聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)對(duì)種植場(chǎng)予以強(qiáng)制拆除。某種植專業(yè)合作社圍繞場(chǎng)地被強(qiáng)制拆除造成的損失提起行政訴訟。因行政機(jī)關(guān)實(shí)施拆除行為時(shí)未履行法定程序，被法院確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法并賠償相關(guān)損失。

【存在的問題】某種植專業(yè)合作社的建設(shè)行為雖不具備合法基礎(chǔ)，應(yīng)對(duì)其養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)費(fèi)用損失承擔(dān)一定責(zé)任。但其修建的設(shè)施均為農(nóng)業(yè)設(shè)施，并未造成農(nóng)地非農(nóng)化，被納入“大棚房”清理整治范圍值得商榷。且在“大棚房”清理整治行動(dòng)開展前，相關(guān)政府部門并未對(duì)其建設(shè)行為作出相應(yīng)處理，反而發(fā)放政府專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，對(duì)其發(fā)展養(yǎng)殖予以鼓勵(lì)與支持。某區(qū)人民政府、某鎮(zhèn)人民政府亦未提交案涉土地在建設(shè)前已納入鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)的相關(guān)證據(jù)。某合作社對(duì)于案涉養(yǎng)殖設(shè)施的建設(shè)投入具有部分合理的信賴?yán)?。法院在此基礎(chǔ)上積極組織協(xié)調(diào)工作，但相關(guān)行政機(jī)關(guān)配合度不高，最終協(xié)調(diào)未果。二審法院考慮到行政行為信賴?yán)嬖瓌t、行政機(jī)關(guān)的信息優(yōu)勢(shì)、公信力及對(duì)政府違法行為的懲罰性，結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格酌定出賠償數(shù)額并作出相應(yīng)判決。

案例六：履行行政協(xié)議?應(yīng)當(dāng)以誠(chéng)信為前提

【案情】2013年9月，某縣人民政府與某置業(yè)公司簽訂了《文化廣場(chǎng)建設(shè)協(xié)議書》，約定由某置業(yè)公司建設(shè)文化廣場(chǎng)一期、二期所有項(xiàng)目，并約定由某縣人民政府完成一期用地范圍內(nèi)的拆遷安置工作。如一方違約，造成項(xiàng)目不能正常實(shí)施或?qū)Ψ浇?jīng)濟(jì)損失的，向?qū)Ψ劫r償經(jīng)濟(jì)損失，并支付項(xiàng)目投資總額1%的違約金。

協(xié)議簽訂后，某置業(yè)公司以出讓方式取得一期建設(shè)項(xiàng)目國(guó)有土地使用權(quán)。但在實(shí)際建設(shè)過程中，某置業(yè)公司自行實(shí)施了拆遷安置，某縣人民政府擅自將一期部分建設(shè)交由其他公司開發(fā)且未按約定將二期建設(shè)項(xiàng)目交由某置業(yè)公司建設(shè)。某置業(yè)公司對(duì)此提起行政協(xié)議訴訟，法院經(jīng)審查判決某縣人民政府承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任。

【存在的問題】法院根據(jù)協(xié)議約定，判決某縣人民政府向某置業(yè)公司給付拆遷補(bǔ)償款600余萬元，并支付違約金420萬元。本案審結(jié)后，二審法院向某縣人民政府發(fā)出司法建議，建議應(yīng)誠(chéng)信履行與公民、法定代表人或其他組織簽訂的協(xié)議。如果客觀情況發(fā)生變化，確需變更解除的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定與協(xié)議約定，給對(duì)方當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法適當(dāng)補(bǔ)償。

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